作(zuò)者：王立國(guó)

有資料顯示，通過20年(nián)的高速發展，我國(guó)的基礎設施對國(guó)民(mín)經濟和社會發展的“瓶頸制約”已經大(dà)大(dà)緩解，但(dàn)從(cóng)長遠(yuǎn)來(lái)看(kàn)，我國(guó)基礎設施的總量和質量還(hái)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經濟發展的要求。由于我國(guó)各級政府财政收支結構都(dōu)相(xiàng)對比較穩定，完全利用财政資金來(lái)加快(kuài)基礎設施的發展存在着很多制約因素，因此，迫切需要采取切實可(kě)行的措施，在保證用好财政資金的條件(jiàn)下，進行制度的創新和運作(zuò)方式的創新，充分(fēn)動員(yuán)社會資本（民(mín)間資本、社會保障基金、保險資金和企業資本等）參與基礎設施的建設和運營。

一、在計(jì)劃經濟體(tǐ)制下，我國(guó)的基礎設施建設基本由政府包辦，在由計(jì)劃經濟過度到今天的市場經濟體(tǐ)制，這種由政府大(dà)包大(dà)攬的格局仍沒有根本的變化，基礎設施建設所需要的資金仍主要由政府财政和國(guó)家政策性銀行貸款解決，基礎設施的運營主體(tǐ)仍主要是政府。從(cóng)政府職能角度考察，爲社會經濟的發展提供基礎設施等公共産品是現代市場經濟中政府的一個重要經濟職能，但(dàn)所有的基礎設施都(dōu)由政府提供又是不現實的。基礎設施包括鐵路(lù)、公路(lù)、港口、橋梁、機(jī)場、倉庫、動力、通信、供水以及教育、科(kē)研和衛生(shēng)等。本文所講的吸收社會資本參與基礎設施建設是指參與可(kě)以産生(shēng)經濟效益、并且這些效益易于度量的經營性基礎設施項目的建設，如(rú)鐵路(lù)、高等級公路(lù)、機(jī)場、港口、倉庫、供水、污水處理(lǐ)等。這些基礎設施若全部由政府提供，會遇到一些不可(kě)逾越的障礙，即資金不足、投資效率和運營效率不高。

經濟發展的不同階段，對基礎設施的數量和質量有着不同的要求。随着我國(guó)經濟的高速增長和社會經濟的持續發展，對基礎設施的需求無論是在數量還(hái)是在質量上都(dōu)提出了更高的要求，而政府财政所能提供的可(kě)用于基礎設施建設的資金是非常有限的。雖然，目前還(hái)沒有一個權威的數據來(lái)說(shuō)明，政府用于基礎設施投資的缺口有多大(dà)，但(dàn)有一點是毋庸置疑的，即政府實際的供給能力與社會經濟的發展對基礎設施産品的需求量有很大(dà)的差距。1998年(nián)以來(lái)，我國(guó)政府采取積極的财政政策，連續發行了幾千億元的主要用于基礎設施建設的長期國(guó)債，盡管這在一定程度上緩解了基礎設施建設投資不足的矛盾，但(dàn)從(cóng)總體(tǐ)上講，這幾千億元遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補不了基礎設施投資資金的缺乏。從(cóng)目前基礎設施項目的運作(zuò)情況看(kàn)，其資金來(lái)源除政府财政投資外，主要還(hái)有國(guó)家銀行貸款和利用外資等。在一定的時期，政府的财政收入是有限的，财政支出的構成比例不可(kě)能有很大(dà)的變化，可(kě)用于基礎設施項目投資的資金将會随着财政收入的增加而基本同比例的增加，即使通過發行國(guó)債增加融資能力，也有負債率的限制。所以，不可(kě)能要求完全依靠政府财政資金投入來(lái)滿足基礎設施項目對資金的需求。國(guó)家銀行貸款隻能作(zuò)爲基礎設施項目建設的一個輔助的資金來(lái)源渠道。一般向基礎設施項目提供貸款的銀行主要是指國(guó)家開發銀行，國(guó)有商業銀行和股份制的商業銀行一般很少提供貸款，即使提供貸款，一般也是短(duǎn)期貸款。作(zuò)爲國(guó)家開發銀行，不可(kě)能向社會吸儲資金，不但(dàn)其資金來(lái)源是極其有限的，而且其向基礎設施項目提供的資金也具有政府财政資金的性質。作(zuò)爲商業銀行，其經營目的是盈利，沒有利潤或隻要微利的項目一般不是它們所選擇的。目前我國(guó)的基礎設施項目，投資效率和運營效率大(dà)部分(fēn)都(dōu)不盡理(lǐ)想，難以得(de)到商業銀行的青睐。吸收國(guó)外資本和利用國(guó)際信貸（包括國(guó)際金融機(jī)構提供貸款）爲基礎設施項目融資，在相(xiàng)當大(dà)的程度上受制于國(guó)家的宏觀經濟政策、利用外資的政策和國(guó)家的舉債能力等，也不可(kě)能作(zuò)爲融資的重要渠道。基礎設施建設資金來(lái)源不足的問(wèn)題是各級政府不得(de)不面對的事(shì)實，迫切需要研究對策，拓寬其資金來(lái)源渠道，充分(fēn)利用社會資本參與基礎設施項目的建設和運營不失爲一個明智的選擇。

另外，投資效率和運營效率低也是目前我國(guó)基礎設施領域比較突出的一個問(wèn)題。改革開放(fàng)以來(lái)，我國(guó)的基礎設施項目建設的融資結構發生(shēng)了比較明顯的變化，由過去(qù)的中央政府财政投資爲主轉變爲目前的以地方政府财政投資爲主；由過去(qù)的全部由政府财政投資轉變爲政府财政投資、項目單位自(zì)籌和銀行貸款及利用外資同時并舉；在投資項目決策、審批和管理(lǐ)等方面也進行了一系列改革。但(dàn)從(cóng)目前的實際情況來(lái)看(kàn)，基礎設施項目建設資金來(lái)源的主渠道并沒有得(de)到根本的改變，各級政府的财政資金仍是主要來(lái)源，投資主體(tǐ)和運營主體(tǐ)大(dà)都(dōu)是政府或政府的職能部門(mén)。在這樣的一種體(tǐ)制下，大(dà)部分(fēn)基礎設施項目因爲缺乏基本的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，而出現投資的低效率和運營的低效率。這種低效率，在建設過程中，主要表現在建設工(gōng)期長、投資浪費、質量不能保證等；在運營過程中，主要表現在管理(lǐ)不善、運營成本高、效益低下等。面對基礎設施産品政府供給低效率的問(wèn)題，充分(fēn)利用社會資本參與基礎設施的建設和運營是比較切實可(kě)行的現實選擇。

二、吸收社會資本參與基礎設施項目的建設和運營，在我國(guó)已經具備了較強的可(kě)操作(zuò)性。據統計(jì)，目前我國(guó)居民(mín)的金融資産已超過8萬億元人(rén)民(mín)币，其中，居民(mín)儲蓄存款超過了6萬億元人(rén)民(mín)币。随着我國(guó)社會保障體(tǐ)系的建立和不斷的完善，社會保障基金（主要包括基本養老保險、失業保險和醫療保險等）在不斷的增加，據初步估計(jì)，目前我國(guó)的社會保障基金滾存的資金已可(kě)能超過1000億元人(rén)民(mín)币。近年(nián)來(lái)，我國(guó)保險市場有了長足的發展，社會的保險資金額迅速增長。上述民(mín)間資本、社會保障基金和保險資金都(dōu)是用于投資基礎設施項目的社會資本的重要來(lái)源。随着積極财政政策的實施和銀根的松動，我國(guó)經濟已經走出低谷，并顯現出強勁的發展勢頭，企業投資也顯得(de)日(rì)益活躍。不可(kě)否認，我國(guó)有充足的社會資本來(lái)源。但(dàn)社會資本是否有投資于基礎設施項目的傾向呢(ne)？回答是肯定的。從(cóng)經濟學的觀點考察，投資者是否投資決定于該項目是否可(kě)以爲其帶來(lái)利潤，即帶來(lái)大(dà)于投資成本的收益，這包含了投資的三個基本要素，即收益、成本和預期。基礎設施産品是一種特殊的商品，它不但(dàn)具有耐用性，而且還(hái)有穩定的、持續的市場需求，隻要有市場化的價格，投資基礎設施項目可(kě)以爲投資者帶來(lái)穩定的收益。對那些想要規避風(fēng)險和不确定性的投資者來(lái)說(shuō)，投資于基礎設施項目，可(kě)能是其最佳選擇。由于社會保障基金與保險資金的投資首先要确保安全性以及收益的穩定性，所以，基礎設施項目當是它們一個理(lǐ)想的投資目标。

對于投資者來(lái)講，投資成本是除了收益之外其所關心的另一個主要問(wèn)題。投資成本包括資本品的價格、借款利息和稅金等。資本品的價格是指投資者購(gòu)買的土(tǔ)地、設備和其他(tā)資本貨物所支付的費用。如(rú)上所述，基礎設施産品是一種特殊的商品，這種特殊性不但(dàn)體(tǐ)現在耐用性和有穩定的、持續的市場需求方面，而且還(hái)體(tǐ)現在供給方面。在計(jì)劃經濟體(tǐ)制下，我國(guó)基礎設施産品一直是政府供給，盡管近幾年(nián)來(lái)有所變化，但(dàn)政府仍是主要的供給者。若社會資本參與基礎設施項目的建設和運營，向社會提供基礎設施産品，将會大(dà)大(dà)減輕政府财政的壓力，政府也有必要采取相(xiàng)應的措施減少投資者的投資成本，作(zuò)爲設備和其他(tā)一些資本貨物，在市場經濟條件(jiàn)下，政府不能幹預供給價格，但(dàn)在投資中占有較大(dà)比例的土(tǔ)地購(gòu)買，因國(guó)家對土(tǔ)地具有所有權，可(kě)以幹預其供給價格，在社會資本參與基礎設施建設時，将會根據項目的特點，減免使用土(tǔ)地的租金。建設基礎設施項目，投資額一般都(dōu)比較大(dà)，投資者往往需要外部資金的支持，或者向銀行借款，或者在債券市場上發行債券。無論是銀行借款，還(hái)是發行債券，都(dōu)要支付利息。政府也會通過貼息的措施減少投資者的投資成本。目前我國(guó)的一些地方政府已經出台了爲基礎設施項目建設融資進行貼息的優惠政策。政府的稅收會影(yǐng)響投資的成本，基礎設施産品收入所付的稅金若與其他(tā)産品相(xiàng)同，不但(dàn)會增加投資的成本，而且會影(yǐng)響社會資本的進入，所以，政府将會制定減免優惠政策。在這貼息和減免稅方面，西方經濟發達國(guó)家有成功的經驗可(kě)供借鑒。

決定投資的第三個因素是投資者的預期。投資是對未來(lái)的一種預期，也是投資者對所能取得(de)的收益将會大(dà)于投資成本的預期。如(rú)果投資者認爲我國(guó)的經濟将會持續、穩定的增長，基礎設施項目的建設和運營會越來(lái)越市場化，投資于該類項目預計(jì)可(kě)取得(de)比較可(kě)觀的收益，投資者可(kě)能會動員(yuán)大(dà)量的資本投入到基礎設施項目上去(qù)；如(rú)果投資者對我國(guó)經濟發展前景沒有看(kàn)好，預期基礎設施項目的市場化率不可(kě)能有明顯的提高，投資于基礎設施項目預計(jì)不會取得(de)比較理(lǐ)想的收益，投資者可(kě)能對基礎設施領域的投資失去(qù)熱(rè)情。統計(jì)數據和預測證明，我國(guó)未來(lái)經濟的發展趨勢向好，經濟的市場化率在未來(lái)的幾年(nián)内會有較大(dà)幅度的提高。在經濟發展中舉足輕重的基礎設施的建設和運營将會與整體(tǐ)經濟發展的趨勢有很大(dà)的相(xiàng)關性。爲了适應市場經濟體(tǐ)制，克服投資和運營的低效率，基礎設施建設和運營的市場化率将會有明顯的提高，投資者投資于該類項目将會取得(de)預期的收益。

三、要真正把社會資本引入基礎設施項目的建設和運營，僅僅有投資者良好的參與意願還(hái)不行，政府應該制定切實可(kě)行的政策，采取行之有效的措施，通過運作(zuò)機(jī)制的創新及政策的傾斜與扶持來(lái)引導社會資本的進入。

1、運作(zuò)機(jī)制的創新

社會資本參與基礎設施項目的建設和運營，在我國(guó)已經有先例，有些地區的個别項目或全部由企業投資，或企業參與部分(fēn)投資。目前也有一些大(dà)型城(chéng)市提出許多經營性的基礎設施項目吸收社會資本參與建設和經營，但(dàn)收效并不明顯。爲了吸引更多的社會資本投資于基礎設施領域，需要在運作(zuò)機(jī)制上有所創新。

吸收社會資本參與基礎設施項目建設和運營可(kě)以按照(zhào)BOT、TOT的運作(zuò)機(jī)制進行運作(zuò)。BOT是新型的“以項目融資”（區别于“爲項目融資”的傳統方式）的融資方式——項目融資中的一種模式，TOT是在BOT的基礎上演變而來(lái)的。BOT運作(zuò)機(jī)制是投資者投資建設工(gōng)程項目（一般是經營性的基礎設施項目和資源開發項目），并以拟建項目的資産、未來(lái)的現金流量和政府的特許經營權作(zuò)法碼爲項目融資，在項目建成投入使用後根據項目管理(lǐ)公司與政府簽訂的特許經營協議(yì)進行經營，在特許經營期間，投資者收回投資并取得(de)合理(lǐ)的投資回報，然後按有關要求把保持完整的項目資産無償轉讓給所在地的政府或政府職能部門(mén)。TOT與BOT的運作(zuò)機(jī)制基本相(xiàng)同，唯一的區别是：前者是購(gòu)買存量資産的産權和特許經營權，後者是新增資産（建設新項目）并得(de)到特許經營權。BOT是20世紀80年(nián)代初發展起來(lái)的一種項目融資模式，是外資參與國(guó)家基礎設施項目和資源開發項目建設的實現方式，它在國(guó)際上比較流行并已在一些國(guó)家特别是發展中國(guó)家發展基礎設施中取得(de)了成功。我國(guó)從(cóng)20世紀80年(nián)代後期開始，成功的利用BOT、TOT模式吸收外資運作(zuò)基礎設施項目和資源開發項目，如(rú)深圳沙角B火(huǒ)力發電廠(chǎng)、廣西來(lái)賓電廠(chǎng)B廠(chǎng)（BOT模式）和A廠(chǎng)（TOT模式）等。雖然，從(cóng)國(guó)内外的實踐來(lái)看(kàn)，BOT、TOT隻是利用外資參與本國(guó)基礎設施項目的建設和運營，但(dàn)不可(kě)否認，這種運作(zuò)機(jī)制爲我們吸收社會資本參與基礎設施項目建設和運營提供了一種思路(lù)，可(kě)供借鑒。

2、政策的傾斜與扶持

爲了吸引更多的社會資本進入基礎設施領域，不但(dàn)要在運作(zuò)機(jī)制上進行創新，而且還(hái)需要制定合理(lǐ)的價格政策和稅收政策。

制定合理(lǐ)的價格政策需要處理(lǐ)好項目産品（或勞務）用戶的承受能力與投資者的投資回收和适當的投資回報的關系。我國(guó)基礎設施建設和運營還(hái)大(dà)都(dōu)實行計(jì)劃經濟的模式，還(hái)沒有真正實現市場化，基本是按産品（或勞務）的成本定價，有的産品（或勞務）的價格甚至低于成本，差額部分(fēn)由政府财政補貼。這樣的價格顯然不适應社會資本投資的基礎設施産品（或勞務），因爲投資者必定會要求投資回收和合理(lǐ)的投資回報。這就(jiù)要求，在确定産出價格時，不但(dàn)要考慮投資者的預期收益，還(hái)要充分(fēn)考慮用戶的承受能力。價格過低，難以保證投資者合理(lǐ)的投資回報，甚至不能按預期收回投資；價格過高，用戶可(kě)能承受不了。可(kě)以考慮找一個臨界點價格，既可(kě)以保證投資者的利益，又能使用戶接受。

稅收是政府利用财政政策影(yǐng)響特定領域投資的重要手段。如(rú)上所述，稅收屬于投資成本，減免稅可(kě)以減少投資者的投資成本，從(cóng)而可(kě)以增加投資者的利潤。如(rú)果政府對基礎設施領域實行特殊的減免稅優惠政策，将會增加該領域的投資活動，因爲追求利潤是投資者永恒的主題。可(kě)見(jiàn)，制定優惠的稅收政策對吸引社會資本投資于基礎設施領域是至關重要的。爲了吸引更多的社會資本參與基礎設施項目的建設和運營，除了減免土(tǔ)地出讓金、耕地占用稅和其他(tā)一些前期費用外，可(kě)以考慮适當減免社會資本投資的基礎設施項目的流轉稅和所得(de)稅等。

除了上述政策建議(yì)和運作(zuò)機(jī)制創新以外，吸引社會資本參與基礎設施項目建設和運營，還(hái)要考慮充分(fēn)發揮财政資金的引導作(zuò)用，提高基礎設施領域的市場化率，改革現行的投資項目審批制度，引進招投标競争機(jī)制等。